Một số vấn đề nhận thức về “đất thổ cư” trong giải quyết án hành chính liên quan đến đất đai

25/07/2022
Xem với cỡ chữ:

I.Khái niệm

 

Luật đất đai qua các thời kỳ không có định nghĩa về đất thổ cư và đất thổ


cư không phải là một loại đất trong cơ cấu phân loại mục đích sử dụng đất. Theo


hướng dẫn tạm thời về phân loại đất tại Thông tư số: 469-TTg ngày 23/12/1977 của Thủ tướng Chính phủ Quy định tạm thời về cách tính một số loại đất trong cuộc điều tra và thống kê tình hình cơ bản về đất có hướng dẫn cụ thể như sau:

 

“Đất thổ cư cần thống kê theo hiện trạng và căn cứ vào ranh giới hợp pháp,trong đó phải phân biệt rõ:

 

- Đất xây dựng bao gồm diện tích đất để xây dựng nhà ở, nhà tắm, nhà vệ sinh, sân đường đi lại và chuồng trại chăn nuôi gia đình

 

- Đất sản xuất nông nghiệp bao gồm vườn tược, ruộng nương;

 

- Ao hồ….

 

Như vậy, theo hướng dẫn trên thì thổ cư không thể được hiểu một nghĩa duy nhất là đất ở, mà bao gồm nhiều loại đất khác nhau nằm trong khu dân cư: đất ở, đất xây dựng, đất sản xuất nông nghiệp, ao hồ…

 

Theo Quyết định số 56-ĐKTK ngày 05/11/1981 của Tổng cục Quản lý ruộng đất ban hành quy định về thủ tục đăng ký thống kê ruộng đất trong cả nước thì loại đất có ký hiệu chữ “T” được xác định là “Đất khu vực thổ cư”- là đất xây dựng trong thôn xóm đã đo đạc tách ra; bao gồm: đất ở và đất xây dựng các công trình phục vụ lợi ích toàn dân trong các lĩnh vực văn hóa, y tế, giáo dục, thể thao, nghỉ mát, du lịch; các trụ sở cơ quan, đoàn thể, tôn giáo, những kho tàng, cơ sở nông lâm nghiệp như chuồng trại chăn nuôi, trạm sửa chữa...

 

Theo Quyết định số 237/QĐ-LB ngày 03/8/1989 của Liên Tổng cục Quản lý ruộng đất và Tổng cục Thống kê thì loại “Đất khu vực thổ cư” trước đây đã quy tách thành các loại “Đất khu dân cư” (gồm đất ở thành thị và Đất ở nông thôn) và “Đất chuyên dùng” ( bao gồm Đất xây dựng, Đất đường giao thông, Đất thủy lợi...) được quy định mã ký hiệu phục vụ thống kê, kiểm kê đất.

 

Tại Quyết định số 499-QĐ/ĐC ngày 27/7/1995 của Tổng cục Địa chính quy định mẫu sổ địa chính, sổ mục kê đất, sổ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sổ theo dõi biến động đất đai thì loại thì loại đất với “mục đích đất ở” có ký hiệu bằng chữ “T”, đất xây dựng công trình có ký hiệu riêng.

 

Tuy nhiên các hộ gia đình, cá nhân đã được cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sau đây gọi tắt là Giấy chứng nhận) trong đó mục đích sử dụng đất được ghi: Thổ cư, Đất ở và vườn hoặc “T”. Qua đó đã xuất hiện nhiều quan điểm chưa thống nhất trong cách hiểu và áp dụng các quy định pháp luật hiện hành.

 

II.Thực trạng việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi “đất thổ cư” trên địa bàn các tỉnh miền Trung

 

1.Việc cấp Giấy chứng nhận từ ngày 15/10/1993 đến trước ngày 01/7/2004

 

​Trước ngày 15/10/1993 (Luật đất đai năm 1993) thì không có trường hợp nào được cấp Giấy chứng nhận (Đất nông nghiệp hầu hết do Hợp tác xã nông nghiệp quản lý).Thực hiện Luật Đất đai năm 1993, Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp thì chính quyền nhiều tỉnh lúc bấy giờ đã thực hiện phương án giao đất nông nghiệp và cấp chung một Giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp và đất ở, vườn ao trong cùng thửa đất có nhà ở nhưng đối với đất ở và đất vườn không phân tích cụ thể từng loại đất mà ghi gộp là Thổ cư, “T” hoặc đất ở và vườn với thời hạn sử dụng đất lâu dài. Nên hầu hết Giấy chứng nhận được cấp theo Nghị định số: 64/CP (giai đoạn từ năm 1995 đến năm 1999) đều được ghi mục đích sử dụng đất: Thổ cư; “T” hoặc đất ở và vườn, chưa được xác định diện tích đất ở (nhiều trường hợp trong hồ sơ địa chính có phân tích từng loại đất cụ thể. Ví dụ: đất được cấp gồm Thổ cư (T): 200,0m2, Đất màu: 500,0m2, đất trồng cây lâu năm: 2.000m2 … nhưng trong Giấy chứng nhận đã cấp thì không phân tích mà ghi gộp toàn bộ diện tích là Thổ cư, “T”, đất ở và vườn). Ngoài ra, có nhiều trường hợp được cấp với diện tích lớn: từ 1.500m2, thậm chí có trường hợp là đến 5.000m2 - 7.000m2   nhưng đều ghi là đất “T”.

 

        2. Việc cấp Giấy chứng nhận từ ngày 01/7/2004 đến nay

 

Ngày 01/7/2004, Luật đất đai năm 2003 có hiệu lực pháp luật (thay thế cho Luật Đất đai năm 1993) đã quy định cụ thể về phân loại đất, được chia thành các nhóm đất và từng mục đích cụ thể. Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã ban hành các Nghị định, Thông tư … hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 cũng đã quy định rõ cách phân loại, ghi từng mục đích sử dụng đất trong Giấy chứng nhận khi công nhận quyền sử dụng đất lần đầu đối với các thửa đất ở có vườn ao trong cùng thửa đất ở. Như vậy, việc cấp Giấy chứng nhận từ ngày 01/7/2004 đến nay mà không xác định rõ diện tích đất ở và đất vườn, ao mà ghi chung là Thổ cư hoặc Đất ở và vườn, thời hạn sử dụng đất “Lâu dài” là chưa phù hợp và thuộc trường hợp chưa được xác định diện tích đất ở cần phải thu hồi theo quy định.

 

​3.Những quan điểm, ý kiến chưa thống nhất giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với các cơ quan Tư pháp, các cấp, các ngành 

 

​3.1. Quan điểm, ý kiến của các cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tư pháp đối với việc xác định lại diện tích đất ở trong thời gian vừa qua

 

​Theo quy định của pháp luật đất đai năm 2013, thì người sử dụng đất có nhu cầu xác định lại diện tích đất ở đối với đất vườn, ao trong cùng thửa đất có nhà ởphải đảm bảo 02 điều kiện: Thứ nhất: Về thời điểm sử dụng thửa đất phải trước ngày 18/12/1980. Thứ hai:Người đang sử dụng đất có một trong các loại giấy tờ theo quy định tại Khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 (giấy tờ hợp pháp được lập trước ngày 15/10/1993). 

 

​Một trong các loại giấy tờ theo quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 chủ yếu là hồ sơ được lập theo Chỉ thị 299/TTg (Sổ Đăng ký ruộng đất được lập trong giai đoạn 1984 đến năm 1990 và được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt). Tuy nhiên, khi xem xét, giải quyết vụ việc thì một số cơ quan tiến hành tố tụng, thụ lý các vụ án hành chính khi công dân khởi kiện liên quan đến nội dung xác định lại diện tích đất ở thì không xem xét một cách toàn diện vụ án về chứng cứ, tài liệu và các quy định pháp luật đất đai hiện hành để giải quyết vụ án mà cho rằng chỉ cần công dân sử dụng đất trước ngày 18/12/1980 và đã được cấp Giấy chứng nhận sau ngày 15/10/1993 ghi loại đất Thổ cư, “T”, thời hạn sử dụng đất lâu dài đều được công nhận toàn bộ diện tích tại Giấy chứng nhận đó là đất ở và cho rằng việc công dân không kê khai, đăng ký theo Chỉ thị 299/TTg không phải lỗi của công dân mà do Nhà nước. Trong quá trình đối thoại, tranh tụng tại các phiên xét xử và đối thoại, có quan điểm cho rằng: “Thổ” là “Đất”, “Cư” là “Ở” vậy Thổ cư là đất ở và áp dụng các quy định pháp luật đã hết hiệu lực như Điều 50, Điều 87 Luật Đất đai năm 2003; Điều 45 Nghị định số: 181/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ để nhận định và tuyên xử công nhận toàn bộ diện tích đất Thổ cư, “T” là đất ở mà không xem xét trường hợp sử dụng đất của công dân có giấy tờ hợp pháp trước ngày 15/10/1993 hay không, diện tích đất sử dụng trước ngày 18/12/1980 là bao nhiêu (vì không có Hồ sơ 299/TTg) có biến động, ranh giới và diện tích tăng không? 

 

Bên cạnh đó, Tòa án tuyên hủy Giấy chứng nhận đã cấp và buộc Sở Tài nguyên và Môi trường công nhận đất ở và cấp giấy chứng nhận nhưng không xem xét yếu tố về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đối với trường hợp thửa đất có diện tích tăng thêm (biến động về ranh giới, mốc giới, diện tích). Theo quy định tại Thông tư số: 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đối với thửa đất có diện tích tăng thêm thuộc UBND cấp huyện (huyện, thị xã, thành phố), gây khó khăn cho các cơ quan hành chính Nhà nước và UBND các cấp trong việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án.

 

​Trên thực tế, giá đất ở và giá đất nông nghiệp có nguồn gốc vườn ao có giá trị chênh lệch lớn, nên người sử dụng đất liên tục khởi kiện, khiếu nại để được công nhận diện tích đất ở. Nếu người sử dụng đất lập thủ tục xin xác định lại diện tích đất ở đối với thửa đất có vườn, ao trong cùng thửa đất đang có nhà ở mà không đảm bảo 02 điều kiện về thời điểm sử dụng đất trước ngày 18/12/1980 và đặc biệt phải có một trong các loại giấy tờ theo quy định tại Khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 (giấy tờ hợp pháp được lập trước ngày 15/10/1993) để xác định lại diện tích đất ở đối với Giấy chứng nhận đã cấp thì các cơ quan chuyên môn, cơ quan thẩm quyền không có cơ sở để xác định lại diện tích đất ở cho công dân vì không đảm bảo quy định pháp luật, nếu thực hiện việc xác định lại diện tích đất ở đối với trường hợp không có giấy tờ trước ngày 15/10/1993 thì sẽ vi phạm pháp luật đất đai năm 2013, có yếu tố gây thất thoát ngân sách. Nhưng nếu khởi kiện tại Tòa án thì sẽ được Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện và buộc cơ quan hành chính Nhà nước phải thi hành bản án liên quan đến việc xác định lại diện tích đất ở. Đây chính là 02 quan điểm mâu thuẫn hiện nay giữa các cơ quan hành chính với các cơ quan tư pháp trên địa bàn tỉnh. Việc này dẫn đến nhiều hệ lụy, nhất là đang có nhiều hộ dân khiếu nại, khởi kiện giải quyết việc công nhận lại diện tích đất ở (căn cứ vào các bản án đã xét xử của Toà án đối với một số trường hợp tương tự) và phát sinh phức tạp trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai, bồi thường giải phóng mặt bằng, triển khai các dự án…. với mục đích sử dụng đất là Thổ cư, “T”, đất ở và vườn.

 

3.2. Một số quan điểm

 

Ý kiến thứ 1

 

Việc hiểu và áp dụng quy định pháp luật phải theo thực tế. Hiện nay, một số địa phương chỉ có Hồ sơ 299/TTg là hồ sơ làm căn cứ để xác định lại diện tích đất ở cho công dân. Tuy nhiên, một số địa phương không lập hoặc lập không đầy đủ nên công dân không thể kê khai, đăng ký theo quy định, do vậy người dân làm sao có Hồ sơ 299/TTg mà thực hiện việc xác định lại diện tích đất ở. Đây là lỗi của các cơ quan Nhà nước chứ không phải lỗi của công dân, việc bắt buộc công dân phải có Hồ sơ 299/TTg là đẩy thiệt thòi về phía người dân. Do vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất trước ngày 18/12/1980 và tại địa phương đó không có Hồ sơ 299/TTg hoặc lập không đầy đủ thì Tòa án tuyên xử công nhận diện tích đất ở cho người sử dụng đất là đúng quy định.

 

Ý kiến thứ 2

 

Việc xác định diện tích đất ở đối với đất thổ cư phải áp dụng quy định của Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số: 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai (Khoản 2, Điều 45) và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan tại thời điểm cấp giấy chứng nhận. Tại Quyết định số: 56-ĐKTK ngày 05/11/1981 của Tổng cục quản lý ruộng đất đã quy định khu vực thổ cư; Theo Quyết định số: 499QĐ/ĐC ngày 27/7/1995 của Tổng cục Địa chính về ban hành quy định mẫu sổ Địa chính; sổ Mục kê đất; sổ Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; sổ Theo dõi biến động đất đai thì mục đích sử dụng để ở được ký hiệu “T”. Do vậy, đất Thổ cư, “T” được hiểu là đất ở.

 

- Theo quy định tại Điều 97 Luật Đất đai năm 2013, thì giấy chứng nhận cấp trước ngày 10/12/2009 vẫn có giá trị pháp lý. Việc cấp đổi giấy chứng nhận phải giữ nguyên mục đích sử dụng đất chứ không thể chuyển mục đích sử dụng đất thổ cư thành đất ở và đất trồng cây lâu năm và không thể thu hồi được.

 

Ý kiến thứ 3

 

Về Hồ sơ 299/TTg trên địa bàn các huyện, thị xã, thành phố thì một số địa phương bị thất lạc, mất (chủ yếu do thiên tai như: Mưa, lũ (trận lũ lịch sử năm 1999), …), chưa lập hồ sơ theo Chỉ thị 299/TTg hoặc đã lập nhưng chưa được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Do vậy, không có cơ sở để xác định lại diện tích đất ở cho công dân, nếu xác định lại theo hạn mức thì công dân không đồng ý, không nhận Giấy chứng nhận đã cấp mà yêu cầu cấp lại đất Thổ cư, T hoặc xác định toàn bộ là đất ở.

 

- Tòa án nhân dân các cấp ban hành các bản án hành chính buộc một số UBND huyện, thị xã, thành phố phải thực hiện việc xác định lại diện tích đất ở cho công dân. Tuy nhiên, người sử dụng đất chỉ mới đảm bảo một điều kiện đó là sử dụng đất trước ngày 18/12/1980 nhưng không có các loại giấy tờ theo quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 (chủ yếu là Hồ sơ 299/TTg được phê duyệt) thì không có cơ sở để thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Do vậy, trên thực tế các bản án, quyết định này rất khó và chưa có giải pháp thực hiện.

 

4. Kiến nghị

 

​Để thống nhất trong việc thực thi pháp luật, hạn chế việc khiếu nại, khiếu kiện của công dân đối với các trường hợp xin xác định lại diện tích đất ở, căn cứ các quy định pháp luật đất đai hiện hành và thực trạng công tác quản lý đất đai tại các địa phương, chúng tôi thấy rằng cần thống nhất quan điểm liên quan đến việc xác định lại diện tích đất ở đối với các trường hợp Giấy chứng nhận đã cấp ghi mục đích sử dụng đất thổ cư, “T” cần phải hội đủ điều kiện theo quy định pháp luật đất đai hiện hành, không áp dụng các quy định pháp luật hiện hành đã hết hiệu lực pháp luật và không hiểu theo kiểu cắt nghĩa thổ cư là đất ở mà đây là cụm từ ghi gộp bao gồm đất ở và đất vườn (đất nông nghiệp có nguồn gốc vườn ao). 

 

​- Kiến nghị Chính phủ, Quốc hội xem xét sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 theo hướng: thống nhất áp dụng quy định pháp luật đất đai năm 2013 trong việc xác định lại diện tích đất ở đối với Giấy chứng nhận đã cấp ghi gộp mục đích sử dụng đất: Thổ cư, “T” hoặc đất ở và vườn. Người sử dụng đất chỉ được xem xét, xác định lại diện tích đất ở khi đảm bảo 02 điều kiện: Thửa đất ở có vườn, ao gắn liền với nhà ở trước ngày 18/12/1980 và phải có một trong các loại Giấy tờ theo quy định tại Khoản 1, 2 và 3 Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 được lập trước ngày 15/10/1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai (Khoản 2, Điều 103 Luật Đất đai năm 2013) thì mới đủ điều  kiện xác định lại diện tích đất ở theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 (Khoản 2, Điều 24 Nghị định số: 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ).

 

​- UBND các tỉnh, thành cần chỉ đạo UBND huyện, thị xã, thành phố kiểm tra, rà soát thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp từ ngày 01/7/2004 đến nay mà ghi mục đích sử dụng đất là Thổ cư, “T” hoặc Đất ở và vườn với thời hạn sử dụng đất lâu dài (thuộc trường hợp cấp không đúng mục đích sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất) theo quy định tại Điểm d, Khoản 2, Điều 106 Luật Đất đai năm 2013; Điều 87 Nghị định số: 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ để cấp lại Giấy chứng nhận cho phù hợp theo quy định.

 

Người viết bài:Nguyễn Xuân Thanh – Viện 3 VC2